大成研究 | 倪建林等：美国贸易救济新规则及带来的影响

当地时间2023年5月9日，美国商务部发布了《通过管理反倾销和反补贴税法完善和加强贸易救济执行规定》（“Regulations Improving and Strengthening the Enforcement of Trade Remedies Through the Administration of the Antidumping and Countervailing Duty Laws”，下称“《规定》”），该规定拟通过修订美国反倾销（AD）和反补贴（CVD）法相关实体和程序问题，进一步加强美商务部的执法权力，其中针对“特殊市场情形”（Particular Market Situation, “PMS”）的相关问题进行了补充规定，在《联邦法规》新增第315.416条。经公众评议，美国商务部于2024年3月25日正式颁布该规定，生效时间为2024年4月24日。

除外国政府对本土企业的主动补贴外，《规定》为针对并解决外国政府在AD和CVD程序中的有利于外国生产商的不作为，将以下情况视为补贴方式：

（1）不收取或默许推迟支付费用、罚款或处罚的行为，客观上使相关生产商获得了额外的竞争优势；

（2）外国政府单独划分出非税收相关收入可不予以支付的情形，从而降低外国生产商的合规成本；

（3）外国政府在人权、劳工权利、环境保护和知识产权不执行或者不采取相应保护措施的方式降低其所辖企业的生产成本和合规成本[1]，从而导致成本和价格被不合理的压低，创设了该国与严格提供上述权益保护的国家之间不公平的竞争环境。另，知识产权、人权、劳工权利、环保等领域保护措施不力、无效或缺位的情况被美国商务部视为判断是否存在特殊市场状况的考虑因素。[2]

笔者理解，在反补贴调查案件中 ，若外国政府上述不作为一旦被美商务部认定为造成价格扭曲（price distortion），则该等国家的定价数据（pricing data）将不视为基准数据。

美商务部早在2022年11月18日，发布了一份关于拟议PMS规则的预先通知（Determining the Existence of a Particular Market Situation That Distorts Costs of Production; Advanced Notice of Proposed Rulemaking）[3]。2023年《规定》修订了第19编351章中的一些重要条款，其中第416条为新增条款，主要目的系解决特殊市场情形的认定问题，包括材料成本、制造成本或其他任何形式的加工成本不能准确反映正常贸易（normal course）过程中生产成本的特殊市场情形。

新《规定》定义了两种类型的PMS：

（1）销售层面（Sale-based）PMS, 即“妨碍或不允许"（Prevent or does not permit）特定销售价格与特定出口价格比较的特殊市场状况；

（2）成本层面（Cost-based）PMS，即任何导致原材料、制造或其他加工成本扭曲，结果无法准确反映正常贸易过程中生产成本的特殊市场状况。

在销售层面，造成本国或第三国市场销售价格无法与出口价格或出口推定价格比较的特殊市场状况包括：（1）对被调查的产品征收出口税；（2）被调查国家对出口产品施加限制；（3）颁布和执行反竞争法规，赋予优惠生产商独特的地位，或对行业的新进入者设置障碍；和（4）政府对被调查产品价格的直接控制，导致被调查产品的国内市场价格不能被视为具有竞争性。

在成本层面，造成材料、制造和其他加工类成本无法准确反应正常生产成本的特殊市场状况的判断因素包括：（1）生产被调查产品的重要投入品的支付价格与在制造国或其他地区基于正常市场状况下的相同投入的支付价格的比较；（2）由外国政府或独立的国际分析或学术机构发布的详细报告或其他文件，其中表明重要投入品在被调查国家的价格大幅降低，可能是由于被调查国家或其他国家的政府或非政府行动或不作为造成的；（3）外国政府或独立的国际、分析或学术组织发布的详细报告和其他文件，其中表明一种重要投入品的价格部分或全部因政府或非政府的作为或不作为使其偏离了被调查国家的公平市场价值；（4）调查机构的裁定或结果，其中主管官员认定了在案证据支持或者不支持在先前的调查程序或同一程序的前一环节中针对被调查国家的相同或类似商品存在被指控的特定市场情形；（5）被调查国家的财产（包括知识产权）、人权、劳工或环境保护薄弱、无效或不存在的信息，这些保护在其他国家存在并得到有效执行，且无效执行或缺乏保护可能导致被调查产品的生产成本扭曲，或导致被调查国家生产被调查产品的重要投入品的价格或成本扭曲。

另，美商务部要求，提出特殊市场情形的利害关系方必须提供与指控相关且该利害关系方可合理获得的信息以支持其指控。

笔者认为，一旦被美商务部认定存在PMS，被调查国涉案产品相关的正常价值生产数据将被否认，而适用替代价值和数据，最终导致涉案企业较大可能被征收高额的反补贴或反倾销税。值得注意的是，新修订的PMS未予明确区分市场经济和非市场经济国家的适用情形，也就是说，在AD和CVD调查案件中 ，即使被调查国是被视为市场经济国家，该国涉案产品的市场存在销售和/或成本层面上的特殊状况，则该国出口商产品正常价值数据极大可能被美商务部否认。

《规定》删除了原CFR第351.527条中，对于除国际财团补贴以及上游补贴之外的，由受益方所在国之外政府提供的，以及通过国际借贷或发展机构提供的跨国补贴不认定为可救济补贴的限制性内容。新的修订使得美商务部有权在CVD程序中针对跨境补贴项目，并特别指明我国的“一带一路”项目。

《规定》修订了AD和CVD程序中相关的时限和记录规则，包括范围调查（scope inquiries）和反规避调查（circumvention inquiries），主要包括：

（1）涉案产品范围认定；CFR351.225条第（c）款第（1）项规定，如果相关产品没有进口到美国，则产品范围认定申请人必须提供额外证据，证明涉案产品已经实际商业化生产并销售。

（2）延长反规避调查时限，例如若根据客观情况难以在30日内就是否立案做出行政决定，且有关方面均未就立案申请提交新事实信息并记录在案的，美商务部可将立案期限再延长15日。

（3）后续授权通知（Notice of Subsequent Authority），在AD或CVD程序的进行过程中，美国联邦法院或美国商务部可能会发布一个直接适用于进行中程序的某项问题的决定，相关方则可以提交一份后续授权通知。《规定》要求各方在最终裁决时限前至少30天提交此类通知。

综上，我们认为，一方面，《规定》改变了美商务部对于正常价值标准适用的方式，尤其是针对“非市场经济国家”，赋予了美商务部更大的自由裁量权并提高了未来美商务部针对中国企业在反倾销和反补贴案件中适用更高额税率的可能性；另一方，《规定》对于中资企业的海外投资项目（尤其是该等项目后续涉及产品出口美国的），额外增加了特殊市场状况尽调的负担，企业在关注正常的投资风险同时，还应核查目的国劳动、环保、财产保护等方面法律法规的健全性。