记者 | 梁宙

“我也不知哪一天会选择离开这座城市，落户广州对我来说成本太高。”在广州一家通讯公司工作了两年多的何华勇（化名）说。

广州有着完善的基础设施，也有较好的教育、医疗等基本公共服务，这些都曾让何华勇动心，甚至一度想将来在广州扎根。但目前月薪7000多元的他一想到广州居高不下的房价，落户广州就成了一个不切实际的想法。

况且，他也担心户口从老家迁出后，家里的宅基地和农田权属会受到影响。

在中国，像何华勇一样在城镇工作生活却没有城镇户口的人数多达2亿。面对如此庞大的农业转移人口，政府部门其实多年来一直在谋求划定这个群体市民化的路径。

早在2006年，国务院就发布《关于解决农民工问题的若干意见》要求，中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件；大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题。

2016年9月30日，国务院正式发布《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》。按照这个刚性目标，“十三五”期间，城乡区域间户籍迁移壁垒将加速破除，配套政策体系要进一步健全，户籍人口城镇化率年均要提高1个百分点以上，年均转户1300万人以上。根据这个方案，到2020年，全国户籍人口城镇化率将提高到45%。

如今，距离“十三五”结束仅剩两年时间，推动1亿非户籍人口落户城市的目标压力也越来越大。

2019年1月15日，国家发改委副主任连维良在国务院新闻办举办的新闻发布会上强调，要加力推动1亿非户籍人口在城市落户。这是继发改委在去年10月牵头对各地区各有关部门落实“1亿非户籍人口在城市落户”开展督察以来的又一次提及。

在政府部门多次强调推动1亿非户籍人口在城市落户的背后，是这个政策在推行过程中面临的重重阻碍。在中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞的观察中，我国推动1亿非户籍人口在城市落户已有两年多时间，但实质性进展达不到预期。

2018年11月，中国社会科学院副院长蔡昉曾展示了一组数据：目前我国城镇人口的年度增量构成中，有大约16%为自然增长，即城镇人口生育带来的增长；5%是农转非人口；26%为农民工增长的贡献；最大的53%来自于所谓的就地变更——即通过行政区划变动导致的城镇化。

而国家统计局发布数据显示，2017年末全国大陆总人口中，城镇常住人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率有着16%的差距，意味着仍有2亿多人在城镇生活，却没有城镇户口。

牛凤瑞将2亿多人在城镇生活却没有城镇户口的现状称为“半城市化”。他说，这个群体在城市里工作生活，却没有市民的权益，在享受城市基本公共服务上和户籍人口存在一定差距，这是对他们的一种不公平。

“农业转移人口市民化的问题提出20多年，有含金量的政策并没有相应地出台，以往限制农业转移人口市民化的政策仍在发挥着作用。”他说。

2014年，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确了新的城市规模划分标准。与原有标准相比，新发布的城市规模划分标准将人口规模上下限普遍提高，以城区常住人口为统计口径，将城市类型由4类变为5类，增设超大城市，并且将小城市和大城市划分为Ⅰ型、Ⅱ型两档。

其后，北京、上海、广州、深圳等一线城市已陆续公布了本地的“十三五”规划纲要，均明确了2020年的人口控制目标。比如北京就提出，常住人口要控制在2300万人以内，即便是人口最少的深圳也提出人口发展预期目标为1480万人。

“在一些特大城市，一方面希望人才落户，另一方面又在一定程度上控制人口规模，实际落户的需求和政策之间存在一定的矛盾。现实中，越是容易落户的地方，可能越是人们不愿意去的地方。”中国社科院人口与劳动经济研究所社会保障研究室主任陈秋霖告诉界面新闻。

近年来，我国城市的户籍政策开始逐渐放开，积分入户是其中一个重要的措施。2012年4月，深圳取消外来工招调工政策，统一通过积分入户。两年后，广东和上海等地也实行了积分落户政策，至2018年，北京市首次实施积分落户政策。

尽管积分落户放宽了入户的限制，拥有高学历与住房的申请者有更好的机会，但对大多数城市居民来说，拥有户籍仍然比较难实现。

以北京为例，2018年申请积分落户的人数达到12万6千人，按照该市积分落户管理办法关于落户规模统筹考虑城市承载能力和人口调控目标的要求，最终只有6019人实现积分落户，而北京市常住外来人口仍多达794.3万人。

另一方面，在城镇生活的农业转移人口中，也有一部分人的落户意愿不大。“部分农业人口落户城市的意愿不高，主要原因是涉及土地权益的问题”，牛凤瑞指出，我国政策上把土地权益作为稳定农村人口、防止农业和农村衰退的一个举措，在一定程度上强化了农民与土地的联系。

在农业转移人口的土地权益问题上，2018年8月中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。

现实中，由于农村土地价格的提升，不少在城市工作生活的农业人口依然持着观望的态度。尤其是城市近郊的农业人口不愿意转为市民，因为有着高额的土地变现机会。

对于在城市生活的非户籍人口而言，选择在城市落户需要在成本与收益之间做出衡量。牛凤瑞说，农业人口转为市民后是要付出一定成本的，这个成本大小取决于个人失去多少和得到多少，但从个人发展和生活质量来说，城市要高于农村。

随着基本公共服务水平的提高，未来的城市落户政策或将更加宽松。牛凤瑞称，京沪两市要完全放开户籍制度有着一定难度，但其他城市逐步放开还是有条件的，如第一步首先把区域性的中心城市的户籍制度放开。

不过，陈秋霖建议，相对于关注户籍本身，我们更需要关注的是城市是否能给常住人口提供足够的基本公共服务，以及让常住人口都享受到相同的基本公共服务。

近几年来，国内不少城市开始了“抢人大战”，向高校毕业生抛出了“橄榄枝”，从对大学生毕业后可直接落户，到给予住房补贴，再到买房、租房给予折扣，这些城市在对人才降低落户门槛的同时，也降低了他们的落户成本。

来自河南的李雯淑（化名）毕业后到深圳工作的第一年就选择在深圳落户，按照深圳应届毕业生落户的政策，本科毕业的她落户后还拿到了1.5万元的住房补贴。

“我希望将来在深圳长期生活，相比之下，这里的基本公共服务比老家要好。”她说。