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四川两大“试验田”攻坚 农村集体建设用地 入市亟待制度衔接

2017-09-14 06:50:48      21世纪经济报道      

  据公开报道,中央近日决定,原定于今年底结束的农村土地制度改革三项试点工作,将延长至2018年底。

  9月13日,四川大学公共管理学院土地经济与管理研究所所长刘润秋接受21世纪经济报道记者采访时表示,农村土改改革是一项复杂工程,试点延长一年表明“这项改革尽管有价值,但还要加大力度,深化改革,在更高的起点上再探索”。

  2015年2月,四川的郫县(现已改名“郫都区”)、泸县两县被纳入国家级试点县。据记者了解,试点以来,两地改革探索成效显著,与此同时,推进中也面临不同程度的难题。

  对于改革下一步,刘润秋认为,三项改革的联动,以及农村土地和城市土地市场的联动效果,将是改革关键。

  郫都区实现30宗农地入市

  根据中央的部署,四川的两大“试验田”,郫都区试点农村集体经营性建设用地入市改革,泸县则试点宅基地制度改革。2016年9月,泸县又新增农村土地征收、集体经营性建设用地入市两项试点,由此泸县成为了集本轮农村土地改革的三大试验于一身的地区。

  21世纪经济报道记者获悉,对于探索任务的不同,原因之一是两座城市的区位各具特色。其中郫都区靠近成都主城区,随着城市的扩展,城郊的农村经营性建设用地有入市交易的市场需求,而泸县则由于存在生态搬迁和扶贫的背景,主要探索不同区域、不同类别的宅基地退出保障机制。

  21世纪经济报道记者获悉,郫都区在改革中较有突出成果的经验主要有两个方面。第一是创新入市主体。即在经营性建设用地入市前,通过集体经济组织成员授权,共同出资成立资产管理公司或股份合作社作为入市实施主体,同时参照现代企业基本结构运营管理,代表农民集体行使所有权,又赋予市场法人地位,建立现代企业治理模式。

  第二是创新收益分配与平衡。即政府可以通过税收等方式,对涉及土地流转方的各利益主体,进行调节,以减小城乡居民间与集体土地权利人间的收益差距,实现集体土地权利人间收益适当均衡。

  据统计,从2015年9月第一宗13.447亩集体经营性建设用地成功出让算起,截至2017年6月,郫都区已完成30宗353亩农村集体经营性建设用地入市交易,获得成交价款2.1亿元。

  上述郫都区30宗土地入市后,相关农民集体及个人获得了超过1.7亿元的土地收入,其中约1.36亿元用于集体经济积累和发展,约3400万元用于农民股东的现金分配。

  宅基地改革方面,泸县制订提出了“法定无偿、节约有奖、超占有偿、退出补偿”和“规划引领、总量管控、有偿调剂、村民自治”的宅基地使用制度和管理制度。

  2017年8月18日召开的四川农业供给侧改革论坛上,泸县副县长杜作文称,通过这样的形式,“让农民的宅基地流动起来,实现宅基地的价值,也打破了宅基地对农民对土地的封闭和固化”。

  杜作文介绍,泸县通过示范园建设,预计2017年可以腾出约1万亩土地,总计出让收入可达到7亿元,泸县计划用两千亩作为村级企业的发展用地,通过直接入市,可以获得两倍的收入,不仅解决了土地,也解决了资金问题。

  三块地联动是关键

  在分析者看来,郫都区撤县改区、正式划归成都主城区范围后,郫都区的农村经营性建设用地将获得更多的资本方青睐。

  如2015年郫都区的第一种集体经营性建设用地入市起拍价为49.5万元一亩,而在2017年挂牌交易的郫都区三道堰镇程家船村的土地,起拍价格为73.33万元一亩。

  但在成都市宣布“重塑经济地理”,将郫都区所在的城区划定为“西控”,即保护生态、耕地区域后,郫都区地方政府已经规定要严格按照“西控”和城市设计与产业发展要求,对新入市的地块“带条件挂牌”。

  21世纪经济报道记者注意到,截至目前,2017年郫都区仅进行了两次合计48.01亩的农村经营性建设用地挂牌交易。而2016年郫都区挂牌出让集体经营性建设用地达到14次。

  今年6月16日,国土资源部耕地保护司在督察郫都区农村土地制度改革试点工作中,提出郫都区存在土地征收改革推进缓慢等问题。

  刘润秋表示,土地征收改革推进缓慢并非郫都区孤例,是全国试点区域普遍存在的现象,“集体经营性建设用地入市需要与土地征收改革更有力的衔接”。

  而土地征收改革涉及地方政府的财政收入。“土地财政占地方收入比例很大,导致征收制度的改革面临困难,同时公共利益的界定也存在技术性难题。”刘润秋说。

  农村土地改革专家、原成都市社科院副院长陈家泽对21世纪经济报道记者表示,成都统筹城乡改革的多年经验,是给予基层更大的权利,自下而上进行改革和相关制度探索,同时,“不能因为改革与现有法律制度相冲突而搁置改革,而是应该在探索中,找到合适路径”。

  从未来改革的方向看,刘润秋认为,应该在所有的试点区域,实现三项改革制度的联动试点。

  举例而言,刘润秋表示,比如泸县宅基地制度改革需要经费投入,在集体组织没有钱的时候,通过集体经营性建设用地入市解决经费问题。

  而郫都区在进行经营性建设用地入市之前,也需要通过宅基地制度改革获得土地资源,“不光是三块地需要联动,改革下一步,农村和城市的土地制度都需要联动”。

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